۱۴۰۰ چهارشنبه ۲۲ ارديبهشت
دیوان محاسبات کشور؛ دیوان فناورانه مردم پایه
عضو شورای حقوقی دیوان‌محاسبات کشور در گفت‌وگو با جام‌جم:
کسری بودجه سالانه ناشی از فراموشی برنامه های توسعه ای کشور است
1399/10/15 1746
عبدالله صفایی‌ نسب مشاور رئیس کل، عضو شورای حقوقی و معاون اسبق فنی و حسابرسی امور اقتصادی و زیربنایی دیوان‌ محاسبات کشور .....
عبدالله صفایی‌ نسب مشاور رئیس کل، عضو شورای حقوقی و معاون اسبق فنی و حسابرسی امور اقتصادی و زیربنایی دیوان‌ محاسبات کشور در گفت‌وگویی با موضوع "اهمیت گزارش‌هایی که دیوان‌محاسبات تهیه می‌کند چیست و چه راهبردی را پیش می‌برد"، گفت: اگر برنامه‌های توسعه‌ای در بودجه‌ریزی کشور فراموش شود عایدی‌مان کسری بودجه‌ای است که باید از محل‌های نامتعارف تامین شود.

گفت‌وگوی روزنامه جام جم با صفایی نسب در خصوص گزارش تفریغ بودجه سال 1398 کل کشور را بخوانید؛

در کدام‌یک از موارد بررسی‌ شده توسط دیوان‌ محاسبات، بودجه آن کامل اجرا نشده‌است؟ در گزارش دیوان آمده یک‌سوم بودجه 98 اجرا شده‌است.
تفریغ‌بودجه به این صورت است که پس از تهیه گزارش حسابرسی توسط تمامی واحدهای دیوان‌ محاسبات اعم از واحدهای ستادی و استانی ابتدا ماده واحده را تفریغ می‌کنیم. تبصره‌های ذیل ماده واحده و همچنین منابع و مصارف هرکدام به‌صورت جداگانه مورد بررسی قرار می‌گیرد. ضمن این‌که در آن گزارش استانی و دستگاهی نیز تهیه می‌شود. از سوی دیگر برخی موارد در دسته گزارش‌های خاص قرار دارد، مانند هدفمندی یارانه‌ها، اصل 44 قانون اساسی (خصوصی‌سازی)، صندوق توسعه ملی و مواردی از این قبیل در گزارش تفریغ‌بودجه به عنوان موضوعی درج می‌شود. در گزارش تفریغ‌بودجه 98 آنچه گفته شده یک‌سوم آن به اجرا رسیده مربوط به بخش تبصره‌هاست.

اجرا نشدن قانون بودجه چه تبعات و آثاری برای کشور دارد؟
اجازه بدهید به یکی از بخش‌هایی که اصلا اجرا نشده اشاره کنم و بعد به تبعات آن بپردازم. در بند «ه» تبصره 21 قانون بودجه 98، دولت مکلف بود در اجرای سیاست‌های برنامه ششم توسعه و اقتصاد مقاومتی در چهارماهه اول سال 98 نسبت به اصلاح ساختار بودجه کل کشور به نحوی اقدام کند که موجب تحقق تعادل و توازن منابع و مصارف بودجه همراه با اصلاح ساختار و نیز ساماندهی هزینه‌های جاری و عمرانی کشور شود. این یک حکم است و دولت باید در چهار ماه اول همان سال این اصلاح را انجام می‌داد. ما یک کسری بودجه ساختاری داشتیم که بخشی از آن تراز عملیاتی منفی بود. این موارد در ماده واحده آمده و مشخص شده زمانی که تراز منفی است به این معناست که درآمدها کفاف هزینه‌ها را نداده. حالا باید از کجا تامین شود. بخشی از طریق واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای مانند نفت یا اموال غیرمنقول و بخش دیگر از واگذاری دارایی مالی که از محل انتشار اوراق مالی اسلامی و صندوق توسعه ملی است. پس یک ناترازی در بودجه داریم. زمانی که قانون تصویب می‌شود به دولت اجازه می‌دهد چه میزان از صندوق توسعه ملی برداشت کند و چقدر از فروش اوراق مالی اسلامی کسری بودجه را دنبال کند. تراز عملیاتی در سال98 حدود 113هزار میلیارد تومان منفی بوده‌است. یعنی درآمدها 113هزار میلیارد تومان کمتر از هزینه‌هاست. باید توجه داشت این کسری مربوط به درآمدهای عمومی است. منابع را واگذاری دارایی سرمایه‌ای و واگذاری دارایی مالی تشکیل می‌دهد و هزینه‌ها به هزینه جاری،طرح عمرانی و واگذاری مالی (وام‌هایی که باید برگشت داده شود) تقسیم می‌شود.در جداول بودجه‌ای دیده‌شده برای تطبیق بودجه، دولت می‌تواند از محل خالص دارایی‌های سرمایه‌ای و دارایی‌های مالی کسری خود را جبران کند. پس با این تفاسیر، کسری بودجه ساختاری ما 113هزار میلیارد تومان است اما همان‌طور که در گزارش تفریغ‌بودجه سال 98 گزارش‌شده از رقم 113هزار میلیارد تومان کسری 127هزار میلیارد تومان به وجود آمده‌است. به بیان بهتر درآمدها به‌طور کامل محقق نشد.
چند سال است بحث اصلاح ساختار بودجه مطرح‌شده و متأسفانه هر بار که از این موضوع صحبت می‌شود، سازمان برنامه‌وبودجه اعلام می‌کند این بودجه با اصلاحات ساختاری تهیه‌شده و ایرادی ندارد اما نکته این است که این اصلاح ساختار چه اساس و ابعادی دارد که در آن سلیقه‌ای رفتار نشود؟
اصل 52 قانون اساسی کشور می‌گوید بودجه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت باید تهیه شود. در ماده 11 قانون برنامه‌وبودجه مصوب سال 1351 ذکرشده بودجه کل کشور بر اساس قانون محاسبات عمومی و با رعایت این قانون باید تهیه شود. اکنون برنامه‌های توسعه‌ای نقشه راه بودجه است و در شرایط فعلی باید برنامه ششم توسعه در مسیر بودجه قرار داشته‌باشد. در ماده 7 برنامه ششم توسعه و در جدول شماره4 تکالیفی را برای دولت دیده‌است. ما می‌خواهیم بگوییم چرا بودجه با کسری تراز مواجه می‌شود.مهم‌ترین دلیل این است که دولت‌ها خودشان را به ضوابط بالادستی مقید نمی‌دانند. در ماده 7 قانون برنامه ششم آمده به‌منظور انطباق بودجه‌های سنواتی با قانون برنامه ششم، انضباط مالی، اصلاح فرآیند بودجه‌ریزی و نظارت بر عملکرد و هزینه‌های دولت باید موارد زیر در نظر گرفته شود. بند الف حکم مذکور مقرر کرده لوایح بودجه سالانه با رعایت این قانون و با اعمال تعدیل متناسب با تحولات و شاخص اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و با رعایت قواعد مالی مندرج در جدول شماره (4) این قانون تهیه و تقدیم مجلس شورای اسلامی می‌شود. در جدول شماره4 ذکرشده هرسال درآمدهای مالیاتی باید افزایش داشته‌باشد و درآمدهای نفتی یا بهتر بگویم وابستگی به درآمدهای نفتی کاهش یابد. در سال پایانی برنامه ششم توسعه باید نسبت درآمدهای مالیاتی به‌کل منابع حدود 5/49 درصد می‌شد اما این اتفاق نیفتاد. درآمدهای مالیاتی در طول سال‌های گذشته به دلیل اجرا نشدن کامل طرح جامع مالیاتی، عدم شناسایی مؤدیان جدید، فرار مالیاتی و پابرجا بودن معافیت‌های مالیاتی این درآمدها رشد نکرد که هرکدام از این موارد باید موردبررسی قرار گیرد. در قانون بودجه99 هم این موضوع ذکرشده اما به این قواعد توجهی نمی‌کنیم. مشکل اصلی این است که خارج از این قواعد، بودجه‌نویسی انجام می‌شود. از سوی دیگر نسبت منابع نفتی به‌کل منابع باید به 20 درصد برسد اما این اتفاق نیفتاد. اصلاح ساختار یکباره انجام نمی‌شود و باید به‌مرور و پله‌پله اجرا شود و اگر بودجه‌ریزی با برنامه ششم انطباق داشت، بخشی از اصلاح ساختار انجام‌شده‌بود. بند دیگری که اصلا اجرانشده جزء 8 بند «ط» تبصره 2 ماده واحد قانون بودجه سال98 است. سازمان برنامه‌وبودجه کل کشور موظف است با همکاری وزارت نفت،نسبت به تنظیم روابط مالی جدید بین دولت و شرکت‌های اصلی تابعه وزارت نفت ظرف شش‌ماهه اول سال 1398 اقدام و پس از اخذ مجوزهای قانونی در پیوست جداگانه‌ای، مبنای تهیه بودجه سال 1399 قرار دهد. روابط مالی جدید باید علاوه بر ایجاد شفافیت در رابطه دولت و شرکت‌های مذکور همه منابع و مصارف مرتبط با نفت و گاز و مشتقات مربوط را در برگیرد و موجب تقویت عملکرد و هویت شرکتی آنها شود. تا این موارد اصلاح نشود، نه شفافیت اتفاق می‌افتد و نه اصلاح صورت می‌گیرد. منفی بودن تراز عملیاتی مهم‌ترین شاخص کسری بودجه است. در برنامه ششم توسعه هر سال از تراز عملیاتی کم کرده و تاکید داشته در سال 1400 باید تراز عملیاتی مثبت شود. به بیان بهتر اگر برنامه ششم اجرا می‌شد در سال 1400 سهم نفت در بودجه به حداقل می‌رسید و درآمد آن صرف طرح‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری در کشور می‌شد. برنامه ششم هدفگذاری کرده بود در سال 98 ناترازی عملیاتی به 46هزار میلیارد تومان برسد اما بودجه‌ای که به مجلس رفت و تصویب شد کسری تراز عملیاتی به 113هزار میلیارد تومان رسید. زمانی که به عمل رسیدیم این رقم به 127هزار میلیارد تومان افزایش یافت. یعنی 14هزار میلیارد تومان از درآمدهایمان محقق نشد و از طریق انتشار اوراق مالی اسلامی، برداشت از صندوق توسعه ملی و از این منابع تامین می‌شود. سهم تملک دارایی‌های سرمایه‌ای موسوم به طرح‌های عمرانی سالانه باید افزایش داشته‌باشد اما در زمان پرداخت آنچه مصوب شده اجرا نمی‌شود و در عمل کاهش تخصیص را شاهد هستیم.
نظرتان در مورد بودجه 1400 چیست؟ انتقادات زیادی در مورد منابع در نظر گرفته شده وجود دارد.

به نظر من همان مسیر سال‌های قبل ادامه یافته‌است. اما پیشنهاد می‌کنم موضوع را با همان محور تفریغ 98 پیش ببریم. اما یک نکته وجود دارد که در بودجه سال آینده هم به برنامه ششم توجهی نشده‌است. زمانی که میزان اوراق مالی اسلامی در بودجه 1400 را مشاهده می‌کنیم شاهد افزایش آن هستیم که این کار نوعی آینده فروشی است.

اهمیت گزارش‌های دیوان‌محاسبات در کدام بخش است؟ آیا ممکن است مدیرانی که تخلف داشتند انفصال از خدمت شوند یا با آنها برخوردی صورت گیرد؟
تاثیر گزارش‌های دیوان‌محاسبات تنها برخورد با متخلفان نیست. گزارش تفریغ‌بودجه سال98 سی و یکمین گزارش تفریغ است. از سال 1352 تا 1365 صورتحساب عملکرد دولت تهیه نشده‌بود اما در سال 1365 با تصویب قانون تفریغ‌بودجه توسط مجلس وضعیت دستگاه‌های حساب نداده باید مشخص می‌شد.از طرفی طبق ماده 104 قانون محاسبات عمومی، دیوان‌محاسبات باید با بررسی حساب‌ها و اسناد دستگاه‌های اجرایی و تطبیق آن با حساب عملکرد سالانه بودجه کل کشور گزارش تفریغ‌بودجه را تهیه کند. همچنین در این ماده تاکید شده مواردی که دستگاه‌های اجرایی تخلف کردند باید پرونده آنها به هیات‌های مستشاری ارجاع و رسیدگی شود. قانون دیوان‌محاسبات هم همین را می‌گوید و در ماده 23 قانون دیوان‌محاسبات کشور آمده دستگاه‌هایی که حساب ندادند یا تعهد مازاد بر اعتبار دارند یا وجهی که در محل مورد نظر در بودجه مصرف نشده، باید ورود شود و رای صادر کنند. دیوان مکلف است برای رسیدگی به این پرونده‌ها به مراجع قانونی خودش ارائه دهد. به این صورت که این تخلفات به دادستان و دادسرای دیوان‌محاسبات کل کشور می‌رسد و همه این موارد دادخواست می‌شود و بعد از رسیدگی در هیات مستشاری رای صادر خواهد شد. اما این ماجرا روی دیگری هم دارد و آن هم استفاده از نظرات دیوان‌محاسبات در بودجه‌های سال‌های بعد و اصلاح قوانین است. برخی از احکام بودجه دارای ایراد و اشکال است و از این جهت قابل اجرا نیست. یک‌سری موارد داریم که در آینده خودش را نشان می‌دهد. ما اکنون درآمدهایی داریم که اصلا محقق نمی‌شود و وصولی آن صفر است. این در حالی است که وصولی باید نزدیک به رقم تعیین شده در قانون مصوب باشد. به عنوان مثال طبق گزارش تفریغ‌بودجه سال 98 تعداد 55 ردیف بودجه در کشور داریم که 188هزار میلیارد تومان پیش بینی شده اما 54هزار میلیارد تومان آن وصول شده‌است. از این 55ردیف 16 ردیف حدود 6000میلیارد تومان داریم که وصولی از این بخش صفر بوده‌است. این یک پیام مهم به مجلس می‌دهد که اگر این ردیف دوباره می‌آید تصویب نشود. در ردیف 153 و 160 قانون بودجه 98 آمده به استناد ماده 70 قانون الحاق دو باید 20درصد قیمت هر لیتر گازوئیل اضافه شود و در بخش‌های راهسازی و موارد حادثه‌خیز مورد استفاده قرار گیرد اما هر سال اعلام می‌کنند که قیمت گازوئیل قرار نیست افزایش یابد. اما هر سال این ردیف در قانون بودجه است و هزار میلیارد تومان هم برای آن در نظر می‌گیریم. چنین ردیف‌هایی که همه می‌دانند وصولی ندارند باید از منابع حذف شود. اگر درآمدها را بالا ببریم مجبور به بالا بردن هزینه‌ها نیز هستیم که در صورت عدم تحقق درآمد باید از مسیرهای نادرست نسبت به تامین آن اقدام کنیم.

به نظر شما چند درصد از پیشنهادهای دیوان‌محاسبات در بودجه 1400 دیده خواهد شد؟

ما زمانی گزارش تفریغ‌ بودجه 98 را به مجلس تحویل دادیم که هنوز کمیسیون تلفیق بودجه 1400 تشکیل نشده‌بود. کار خوبی که مجلس انجام داده تصویب طرح خودش برای اصلاح ساختار است و ما هم پیشنهادهای خودمان را بر اساس گزارش تفریغ‌بودجه و گزارش حسابرسی تهیه شده به مجلس تحویل دادیم و امیدواریم آثار آن در بودجه سال آینده مشاهده شود.
آیا تفریغ‌ بودجه 98 نسبت به تفریغ‌های گذشته تفاوت زیادی داشت؟ به این معنا که کاهش درآمدها و افزایش هزینه‌ها خیلی زیاد بوده یا روال طبیعی است.
گزارش تفریغ یک بعدی نیست. اما در بخش انتشار اوراق مالی اسلامی و منفی بودن تراز شاهد رشدهایی در این بخش بودیم. در آن سال به دلیل این‌که درآمدهای نفت محقق نشد 38هزار میلیارد تومان اوراق از طریق مجوز خاص منتشر شد و این یک چراغ راه برای بودجه 1400 است. زمانی که بودجه تصویب می‌شود کسی دنبال کاهش هزینه‌ها نمی‌رود.
در این صورت باید دنبال جبران کسری بودجه بروند که برای کشور گران تمام می‌شود. در آینده بدهی زیادی به بار می‌آورد و باید از طریق درآمدهای بودجه سال‌های بعد این موارد را تسویه کنیم. بیشترین تحقق درآمد واگذاری دارایی مالی است که 230 درصد رشد داشته که 65هزار میلیارد تومان آن از صندوق توسعه ملی تامین شد. از سوی دیگر بخشی از بدهی دولت به صندوق توسعه ملی با سود صفر درصد در‌نظر گرفته شده و همین موضوع از منابع این صندوق بیش از 14میلیارد دلار می‌کاهد. طبق قانون با نظر هیات امنا می‌توان برای این‌گونه موارد سود متعارف در نظر گرفته شود اما سود صفر متعارف نیست.

برای این‌که تفریغ مطلوب داشته‌باشیم باید چه کاری انجام شود؟
انتظار جامعه این است که به بخش‌های عمرانی توجه ویژه شود. در تبصره 19 قانون بودجه سنواتی موارد مهمی در نظر گرفته شده اما در طول سال‌های 96 و 97 اصلا اجرا نشد و در سال 98 بخش کمی به اجرا رسید. تبصره 19 به مشارکت بخش عمومی و خصوصی در اجرای طرح‌های عمرانی تاکید دارد تا پروژه‌های عمرانی فعال شود. از 378پروژه عمرانی با منابع 89هزارمیلیارد تومان تنها 10پروژه از سازو کار این تبصره استفاده کرده‌اند. دیوان‌محاسبات کل کشور از کارشناسان اقتصادی دعوت می‌کند برای این‌که پیشنهادهای دیوان به مرحله اجرا در بیاید راهکار ارائه دهند تا ان‌شاءا... اصلاح ساختار اتفاق بیفتد.
متاسفانه شاهد اجرای سلیقه‌ای در برخی قوانین هستیم. به عنوان مثال در اجرای اصل 44 قانون‌ اساسی دو رئیس دولت اجراهای متفاوتی داشتند و هر کدام از دیگری انتقاداتی را مطرح می‌کنند.


چرا قانون اجازه رفتار سلیقه‌ای را می‌دهد؟
باید توجه داشت در بودجه شرکت‌های دولتی برخی شرکت‌های حاکمیتی نیز فعالیت می‌کنند و وظایفی را بر عهده دارند. برخی شرکت‌های دولتی هم هستند که از دولت تغذیه می‌کنند و به راحتی قابل واگذاری نیستند. به اصطلاح این شرکت‌ها چسبندگی زیادی دارند. تنها راه خلاص شدن از این موضوع جدا کردن وظایف حاکمیتی از وظایف تصدیگر است. ماده 13 نحوه اجرای اصل 44 قانون اساسی این موضوع را تاکید کرده‌است. حالا به موضوع تفریغ‌ بودجه برگردیم. تفریغ‌بودجه ماحصل حسابرسی دیوان‌محاسبات است که مهم‌ترین گزارش از عملکرد مالی دولت محسوب می‌شود. دیوان‌ محاسبات کشور پیشنهادهایی را در راستای اصلاح ساختار بودجه در بخش منابع، مصارف، بودجه عمومی، بودجه شرکت‌های دولتی و شفافیت ارائه کرده‌است. بیش از 18پیشنهاد ارائه شده که اگر تعدادی از آنها در قانون بودجه آورده‌شود هم شفافیت ایجاد خواهدشد و هم زمینه اصلاح بودجه فراهم می‌شود. ضمن این‌که گزارش تفریغ‌بودجه 98 امتیاز بسیار بالایی داشت. نکته قابل توجه آن هم ارائه گزارش قبل از رسیدگی لایحه بودجه سال آینده بود.
منبع: روزنامه جام جم - محمدحسین علی اکبری


    مشاهده نظرات ( 0)
    پربازدیدترین
    آخرین اخبار
    Powered by DorsaPortal